2023年12月7日，美国未来资源研究所（RFF）发布专家报告《获取制造电动汽车所需关键矿产的政策挑战》，详细分析了在实现美国脱碳经济转型目标背景下，目前美国在获取制造电动汽车所需的关键矿产方面所面临的政策局限性及其不利影响，并为未来关键矿产政策制定提出了相关建议。

1 美国在获取关键矿产方面所面临的主要问题

作为美国实现到2050年向脱碳经济过渡的重要路径之一，美国目前地面交通系统脱碳政策强调增加电动汽车（EV）的使用，同时使电网脱碳。目前的EV电池需要大量所谓的关键矿物，特别是锂、钴、锰、镍和石墨。然而，上述关键矿物主要存在于美国以外的少数几个国家，特别是中国。

由于关键矿产供应链的高度地理集中性以及主要矿物供应商可能掌握的经济和政治权力，使得这些矿物供应的未来可负担性和可靠性存在重大风险。另一个风险是矿物价格波动，包括持续时间不确定的大规模价格冲击，这将使电池和汽车制造商的规划和管理复杂化。此外，只有经过长期勘探和开发新的矿产储量，以及建设新的加工设施，才能实现关键矿产供应增加和多样化。上述问题严重制约美国关键矿产的获取。

2 美国关键矿产政策的局限性

2.1 对新的关键矿物技术的支持

美国政府增加了对新型关键矿物供应技术的研发支持，例如，2021年11月通过的《基础设施投资和就业法案》为电池制造、回收和关键矿产供应拨款79亿美元。与此同时，2022年3月美国颁布总统法令，允许使用《国防生产法案》（DPA）第三章授权来加强美国大容量电池的工业基础，使DPA资金可用于EV电池所需的关键矿物。

然而，目前尚不清楚，类似于DPA第三章的支持是否足以使关键矿物的大量国内生产上线并帮助维持生产，特别是如果市场条件因现有参与者采取的措施而变得具有挑战性。

2.2 在国际伙伴关系中的合作与领导

鉴于美国关键矿产的储量份额很小，国际合作就成为增加关键矿产供应并使其多样化的政策战略的基本组成部分。2022年6月美国启动旨在实现全球关键矿产供应多样化的国际合作计划“矿产安全伙伴关系”（MSP）。借此，MSP国家将通过政府和行业合作，为保持高环境、社会和治理（ESG）标准的采矿、加工和回收项目提供有针对性的技术、政治和财政支持。项目不一定要在MSP国家内才能获得这种支持。MSP伙伴政府及其机构可选择为私营公司提出的项目提供支持。MSP倡导一般意义上国际公认的高ESG标准，但ESG标准的执行由各参与国自行决定。“国际公认的ESG标准”定义松散，未来可能会在MSP参与国之间引发主观分歧。

2.3 《通货膨胀削减法案》

《通货膨胀减少法》（IRA）利用税收减免和贸易限制来影响关键矿产扩张的方向。这些措施包括根据该法案的清洁生产条款（IRA第13501条）对国内关键矿物的税收减免，以及间接激励措施，即根据关键矿物是否来自美国或与其签订自由贸易协定的国家（自由贸易协定；IRA第13401节）。

但对于美国而言，显然只有一小部分关键矿产的提取和加工来自美国和自由贸易协定国家。考虑到开发新矿山需要很长时间，汽车制造商可能很难找到足够的关键矿物，以使其产品有资格获得税收抵免。

此外，IRA通过其先进制造生产税收抵免为汽车制造商开发更大的电池提供了隐性激励，该税收抵免为电池制造商提供了每千瓦时电池容量35美元的税收抵免，并根据电池模块的千瓦时容量提供了更多的税收抵免。而更大电池的生产将反过来增加对关键矿物的需求。

IRA的规定也可能与MSP相冲突。由于IRA只对在国内或从自由贸易协定国家获得矿产的制造商提供税收抵免，因此它将许多目前属于MSP的国家排除在外。此外，从自由贸易协定国家获得关键矿产可能比从MSP国家获得更昂贵。

基于关键矿物来源的IRA电动汽车税收抵免限制将要求在相当短的时间内对市场结构进行重大改变，以便新的电动汽车有资格获得税收抵免。与此同时，考虑到电池技术变化带来的固定成本，这些限制可能会提高电动汽车的价格，尤其是在短期内。这无疑是一个挑战，因为价格竞争力在新兴的电动汽车市场很重要。买家可能不愿意为非中国产的关键矿产支付高额溢价，最终，如果制造商能够用中国加工的矿产生产出更便宜的电动汽车，IRA条款可能会失去效力。

2.4 允许改革

针对矿山开发投产时间表的延迟问题，美国政府开展了广泛的政策对话，以确定许可流程的哪些环节造成了不必要的延迟，并据此制定加速这一进程的政策解决方案。2022年，美国政府成立的由内政部（DOI）领导的矿业改革跨部门工作组（IWG）发布理论相关调查报告，介绍并审查了影响矿业治理结构有效性的各种因素的证据，包括来自行业、环境组织和其他行为者的大量公众投入。同时，美国政府问责局（GAO），审查了2010年至2014年间硬岩采矿项目（包括拟议的新矿山和矿山扩建）运营计划的批准。GAO发现，机构环境和行业决策都会影响审批过程的持续时间。

IWG分析认为，对许可过程所涉及的内容有一个共同的定义，并提供尽可能全面的信息（包括勘探和采矿许可以及所有机构和不同级别的政府），将有助于更好地了解矿山开发的障碍和克服这些障碍的解决方案。其他利益相关者的反对也经常被认为是与矿山投产相关的挑战和延误的根源。但缺乏独立方对采矿许可诉讼记录进行系统审查，以肯定或否定这是经常发生的事情。

IWG还指出，联邦的采矿许可办法仅在NEPA审查的某些方面提供公众评论的机会。然而，经验表明，与受影响社区进行早期、有效和透明的接触非常重要。因此，各机构和矿业公司都需要仔细考虑如何进行公众参与。最近的研究发现，美国的大多数矿产资源都在美洲原住民保留地35英里范围内，因此，与美洲原住民社区的早期接触对于任何国内采矿项目都尤为重要。

3 结论及主要建议

（1）一些政策挑战对目前用于EV电池的所有关键矿物都是共同的，而另一些则更多地涉及某些矿物。一般来说，为了提高这些矿物供应的可负担性和可靠性，重点需要放在关键矿物供应的全球多样化上，而不仅仅是增加美国的产量。

（2）矿物安全伙伴关系可能是使关键矿物开采多样化的一个有希望的模式，这取决于其项目评估过程的一致性和有效性。随着项目的发展，对这一问题和项目的其他要素进行持续分析将是有益的。还需要对MSP的潜在影响进行更彻底的比较，该计划主要侧重于扩大自由贸易协定。

（3）使关键矿物加工的选择多样化将比使矿物开采多样化更具挑战性。考虑到中国的整体经济结构、加工部门的规模、过去资本投资成本的回收，以及长期经验衍生的该部门的技术能力，中国是一个低成本的加工矿物供应国。美国和其他工业化国家的政府将不得不做出艰难的决定，是否提供持续的财政支持，以及提供多少支持，以便面临中国竞争的新加工设施在财务上可行。

（4）为了更好地评估采矿许可挑战的严重程度，并突出缓解这些挑战的方法，在美国不同级别的政府和不同机构中，获得可能影响许可时间的因素的额外数据将是有用的。还需要关于地方政府法规和许可程序的影响的数据。

（5）在关键矿产方面存在知识缺口。其中包括联邦土地上的生产和储量（权利要求）数据，以及从非联邦土地上开采矿产的特许权使用费数据。有关关键矿产部门外国直接投资和所有权模式的更多信息也有助于更好地了解其规模及其对关键矿物供应的影响。